Agenda de Sustentabilidad 2018 - 2024

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PLANTEAMIENTO GENERAL

El Medio Ambiente ha dejado de existir como compartimento estanco de intereses y de administración pública. La Sustentabilidad lo hace evolucionar proyectándolo a todos los aspectos de la economía y la sociedad. La sustentabilidad como proyecto nacional se codifica desde la visión de la autoridad ambiental y de recursos naturales, conceptualmente definida como la creación y tutela de Bienes Públicos ambientales o ecológicos, y como un proceso de desarrollo que no comprometa la satisfacción de necesidades de generaciones futuras. De manera práctica, se dirime a través de Instrumentos de Política específicos contemplados en diferentes leyes (fundadas a su vez en los Artículos Constitucionales 4, 27 y 73) capaces de orientar el desempeño de distintos sectores: energía, ciudades, territorio, vivienda, pesca, agricultura y ganadería, transporte, minería, turismo, precios y mercados, política fiscal, etcétera. El despliegue de instrumentos de política tiene como precondición la existencia de un sólido Estado de Derecho y de aplicación de la ley, así como un sistema de justicia funcional y eficaz en condiciones de plena seguridad pública en todo el territorio nacional. Sin ello, la sustentabilidad es sólo una aspiración ingenua y fantasiosa.

Los instrumentos más relevantes incluyen en el ámbito espacial y territorial a las Áreas Naturales Protegidas —marinas y terrestres— en sus diversas modalidades, y a los ordenamientos ecológicos terrestres y marinos, así como a diversos esquemas contractuales como el Pago por Servicios Ambientales, las Servidumbres de Conservación, los Refugios de Vida Silvestre (en mar y mar y tierra), las Zonas de Salvaguarda y la adquisición de derechos de propiedad para la conservación y el uso público de tierras y mares. También con un enfoque territorial de conservación y uso sostenible de la biodiversidad, destacan las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre, al igual que las Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación, establecidas en propiedades privadas (ejidos, comunidades, individuales). En el ámbito territorial-urbano tienen una importancia crucial como instrumentos de regulación los programas de desarrollo urbano y de uso del suelo a cargo de los municipios.

Por otra parte, un instrumento estratégico de regulación directa aplicable a proyectos y actividades económicas específicos es la Evaluación de Impacto Ambiental. A éste se suma otro conjunto esencial de instrumentos de regulación directa federales, estatales o municipales, como son permisos, autorizaciones y concesiones de diversa índole (pesca, cinegéticos, forestales, residuos peligrosos, descargas de aguas residuales, emisiones, licencias de construcción y uso del suelo, etcétera). Lo anterior, adicionalmente a las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) que regulan condiciones técnicas de diseño y operación para una amplia gama de actividades, acciones, procesos y equipamientos y, por supuesto, para infraestructuras ambientales. Una normatividad particularmente trascendente es la NOM-059 que determina el listado de especies en riesgo, amenazadas o en peligro de extinción que tiene alcances regulatorios tanto territoriales como sectoriales, y que debe ser periodicamente actualizada. Más aún, desde una perspectiva fiscal o económica, instrumentos como impuestos, derechos, subsidios, mercados y mecanismos de financiamiento ofrecen una panoplia fundamental para lograr eficiencia e incluso hacer viables políticas ambientales y de sustentabilidad.

Cierran el círculo la inspección y vigilancia en tierra y en los mares, y la aplicación de la ley como instrumentos esenciales que requieren de fundamentos legales y procedimentales apropiados, así como de capacidades humanas, operativas y logísticas especializadas y eficaces en todos los ámbitos y sectores, incluyendo el acceso a la justicia y la gestión de litigios en tribunales.

Todo este instrumental se despliega a lo largo y ancho de la economía, de sectores, del territorio, y de formas de propiedad con un claro alcance transversal o intersectorial. Es indispensable precisar la aplicación de los instrumentos correspondientes en cualquier propuesta o estrategia seria de política ambiental y de sustentabilidad.

Dado este contexto o terreno de juego, el desafío existencial de sustentabilidad que enfrenta nuestro país debe asumirse con plena racionalidad pública, definiendo objetivos explícitos en el tiempo, en el espacio territorial y en sectores económicos a través de políticas innovadoras —seguramente muchas de ellas de gran complejidad—. Éstas deben precisar los distintos instrumentos necesarios para alcanzar los objetivos establecidos. Una política u objetivo ambiental y de sustentabilidad sin el despliegue de los instrumentos requeridos no pasa de ser, en el mejor de los casos, un simple discurso aspiracional.

Una Agenda de Sustentabilidad para México debe abarcar siete grandes temas, con instrumentos y políticas específicos, todos con una jerarquía o prioridad equivalente.

El primero son las Ciudades, espacio privilegiado de convivencia y productividad. De su desempeño depende el de nuestra economía, la sustentabilidad del desarrollo y la calidad de vida de la población; hoy en día más de tres cuartas partes de la población de México habitan en ciudades. Es preciso construir una política urbana aplicable y eficaz, conciliando las facultades municipales con el imperativo nacional de lograr ciudades competitivas que minimicen su huella ecológica. Ello implica transformar el modelo de expansión territorial y los patrones de movilidad, así como las políticas de vivienda y de gestión del espacio público. Es indispensable también establecer el marco institucional nacional capaz de asegurar en las ciudades de México servicios públicos de calidad en materia de transporte, agua y manejo de residuos, vinculados estrechamente con condiciones de sustentabilidad urbana. Es fundamental entender a la sustentabilidad urbana como la única vía para agilizar la migración de zonas rurales a ciudades con el objetivo de erradicar la pobreza y fomentar la movilidad socioeconómica. La urbanización de calidad es una política de alcance sin parangón en el combate a la pobreza.

El segundo es la Biodiversidad Terrestre. Aquí lo fundamental, por un lado, es contener la deforestación y expansión de la frontera agropecuaria sobre los ecosistemas forestales de México, ampliar considerablemente la superficie de Áreas Naturales Protegidas, creando corredores biológicos entre ellas, y fortaleciendo técnica y presupuestalmente a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP). Por el otro lado, es crítico reconstruir el patrimonio territorial y el acceso público en Parques Nacionales y Reservas de la Biosfera, que en México, excéntricamente, son en esencia propiedad privada (ejidal, comunal, individual). Desde luego, es también indispensable promover el uso sostenible de recursos (ejemplo, maderables) en bosques naturales potencialmente productivos y competitivos.

El tercero son los Mares y Costas sobreexplotados y víctimas de la ilegalidad, captura institucional, subsidios perversos, conflictos de intereses e incapacidades manifiestas de regulación tanto a flotas industriales como artesanales o ribereñas. Son indispensables grandes Áreas Protegidas marinas a salvo de la pesca; reformas institucionales que transfieran facultades regulatorias, de investigación y ordenamiento de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); y desarrollar las capacidades operativas y logísticas de la Guardia Costera de la Armada de México así como de las Capitanías de Puerto para fines de aplicación de la ley.

El cuarto es el Cambio Climático, que inherentemente implica políticas energéticas. México ha adquirido compromisos muy claros y ambiciosos en el Acuerdo de París, que conllevan iniciar una reducción absoluta en el consumo de combustibles fósiles para el 2026. La Reforma Energética es el andamiaje requerido para ello en el sector eléctrico pero debe profundizarse y extenderse. Nada hay aún para el sector transporte, recordando que los vehículos automotores son la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero en México. Precios e impuestos a los combustibles serán instrumento clave para lograr el cumplimiento de nuestros compromisos internacionales en la materia. Será impopular, pero no podemos ignorarlo.

El quinto es el Agua y los gravísimos problemas de contaminación, incumplimiento de leyes y normas, agotamiento de acuíferos, ineficiencia de organismos operadores municipales, malos servicios públicos de agua, derroche del recurso, falta de infraestructura hídrica e impacto a importantes ecosistemas acuáticos. En este caso, las necesidades son de vigilancia eficaz, monitoreo sistemático, eliminación o focalización de subsidios, certidumbre jurídica a usuarios y concesionarios, incentivos a la eficiencia, alianzas público-privadas, regulación a municipios y a distritos y unidades de riego, garantía de abasto esencial de agua a ecosistemas acuáticos y financiamiento de obras hidráulicas de adaptación al cambio climático.

El sexto es un tema transversal incorporado en la regulación ambiental, tanto directa como a través de normatividad general. La Evaluación de Impacto Ambiental debe fortalecerse y ser más precisa y estricta en sectores críticos, como son la agricultura y la ganadería, la pesca y la minería y los desarrollos turísticos donde se manifiestan muchos de los mayores retos ambientales de nuestro país. Por su lado, debe desarrollarse el conjunto de Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental y de recursos naturales, y agilizar los procedimientos de actualización y revisión, de manera acorde con la experiencia acumulada, con el surgimiento de nuevos desafíos, problemas y tecnologías. Debemos contar con un marco normativo robusto, tanto en lo que se refiere a prevención y control de la contaminación del aire, suelos y agua, como de gestión de residuos y de conservación de especies y recursos naturales terrestres y marinos.

El séptimo es la Aplicación Eficaz de la Ley y el Cumplimiento Generalizado de Normas y Reglamentos. Esto exige transitar de un modelo centrado en la vigilancia industrial a otro enfocado más hacia sectores actualmente críticos para la sustentabilidad, como es el caso de las descargas de aguas residuales, de la agricultura, la pesca y la minería, así como los desarrollos turísticos donde jueguen un papel relevante la reparación y compensación de daños ambientales o ecológicos. Se requieren nuevos procedimientos administrativos y penales, al igual que mejores capacidades operativas de inspección y vigilancia donde concurran eficazmente la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), la Armada de México a través de la Guardia Costera y las Capitanías de Puerto y la Gendarmería Ambiental.

Enseguida trataremos cada uno de estos temas con una visión panorámica, quedando por delante el desarrollo detallado de políticas e instrumentos.

1. CIUDADES

Es exigible una política urbana nacional que apunte hacia la minimización de la huella ecológica de las ciudades, a su densificación y eficiencia espacial, a la movilidad colectiva y no motorizada y a espacios públicos y servicios de calidad.

Urbanización, desarrollo, reducción de la pobreza y baja huella ambiental van de la mano. Una política urbana y de urbanización debe ser componente esencial de la Agenda de Sustentabilidad. México aún tiene un largo trecho que recorrer en materia de urbanización: del 75% actual de población urbana, a más del 95% consistente con estadios superiores de desarrollo económico y social. Todos los países y regiones de altos ingresos están plenamente urbanizados; países y regiones pobres siguen siendo mayoritariamente rurales. Se creó la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), pero sin capacidades ni atribuciones reales; es una dependencia sólo discursiva en materia urbana. El hecho real es que México carece de política urbana práctica, vacío que es inaceptable en un país que debe transitar hacia una urbanización plena para acceder a los niveles más altos de desarrollo. De la naturaleza de nuestras ciudades dependen la productividad y competitividad, así como la calidad de vida y las relaciones cívicas en la sociedad.

Es enorme el desafío de urbanización y éste debe enmarcarse en principios de política compartidos y aceptados en una nueva cultura urbana:

Minimización de huella ecológica y territorial; ciudades compactas, densas y verticales; servicios públicos de calidad; preeminencia de movilidad colectiva y no motorizada; y amplia dotación de espacios públicos de excelencia. Son principios que deben ser adoptados por la SEDATU que quedaría a cargo de la política urbana nacional, una vez que se le otorgaran las atribuciones, capacidades y presupuestos necesarios. La creación de un Instituto Nacional de Planeación Urbana sectorizado en SEDATU sería algo esencial. A pesar de que el Artículo 115 Constitucional concede las facultades de desarrollo urbano y servicios públicos a los municipios, es indispensable una política nacional, para la cual existen diversos instrumentos posibles.

Empecemos por la vivienda. Hacer vivienda es hacer ciudad, y la política de vivienda, definida por SEDATU y el Instituto Nacional de Planeación Urbana (y operada por CONAVI, INFONAVIT, FOVISSSTE y otros), debe orientarse hacia polígonos de actuación para la revitalización, reciclaje y repoblamiento de las zonas centrales de las ciudades, hoy plagadas de predios baldíos, subutilizados o abandonados. Para ello, es necesaria la creación de un Banco de Tierra Urbana (a partir de compras y expropiaciones de predios vacantes, abandonados o subutilizados) que haga viables proyectos integrados de vivienda y servicios en este tipo de predios, que son más costosos que los disponibles en áreas suburbanas o exourbanas. INFONAVIT, CONAVI, FOVISSSTE y desarrolladores privados deben ser los vehículos operativos para ello.

Obviamente, el Instituto Nacional de Planeación Urbana requeriría inducir el diseño y promulgación de nuevos programas de desarrollo urbano municipal, orientados a la densificación y verticalidad, y al mantenimiento y ampliación de espacios públicos y zonas verdes, respetando, conservando y otorgando nueva funcionalidad al patrimonio histórico y cultural. En ellos, se contemplaría el repoblamiento de centros históricos y su revitalización de manera consecuente con su conservación patrimonial, así como la creación de Áreas Naturales Protegidas periféricas a las ciudades, de propiedad y acceso público, como Cinturón Verde con fines de contención y ordenamiento urbano, recreación, conservación de la biodiversidad y provisión de servicios hidrológicos y ambientales. Las ciudades deben ser responsables o corresponsables de sus cinturones verdes así como de las Áreas Naturales Protegidas inmediatas adyacentes. Es necesario que los cinturones verdes funjan también como piezas centrales en una arquitectura regional de conectividad ecológica.

Los cinturones verdes de las ciudades deben integrarse funcionalmente a las dinámicas de crecimiento por medio de reservas territoriales expresamente destinadas a satisfacer nuevas necesidades de urbanización y a evitar el encarecimiento excesivo de la vivienda social.

Un transporte público eficiente y confortable, integrado de manera multimodal y accesible a la mayoría de la población implica ciudades densas y compactas, y subsidios racionales y eficientes (en contraste con perversos subsidios fiscales a las gasolinas). Los subsidios podrán ser financiados con un claro impuesto al carbono (Carbon Tax) a los combustibles automotrices, etiquetado e implementado a través de un fideicomiso público en BANOBRAS. Se requiere un organismo nacional de regulación y planeación de transporte público urbano (sectorizado en SEDATU), cuyas normas serían condicionales para la aplicación transparente y eficaz de subsidios, recursos a fondo perdido o créditos de la banca de desarrollo a líneas de metro, trenes urbanos, líneas de autobuses, metrobuses, infraestructura y equipamiento.

Muchas ciudades mexicanas enfrentan problemas serios de calidad del aire, tanto por partículas finas (PM10, o PM2.5) como por ozono. Estos se asocian fundamentalmente con emisiones de vehículos automotores, aunque en algunos casos específicos también con emisiones puntuales de ciertas industrias (refinerías) o actividades informales (ladrilleras). Todas las medidas necesarias para reducir la huella ecológica y climática de las ciudades (Carbon Tax, transporte público eficiente, ciudades compactas y densas, vehículos eléctricos, cobro por uso de vialidades, eliminación de obligaciones de construir estacionamientos en edificaciones públicas y privadas, peatonalización de áreas y calles emblemáticas, parquímetros) apuntan igualmente en la dirección de mejorar la calidad del aire. No obstante, deben complementarse con un estricto programa de verificación vehicular, nuevas normas (NOM) federales de emisiones para vehículos nuevos y en circulación incluyendo normas de eficiencia energética y de emisiones de CO2, transformación de vehículos de transporte público de diesel a gas natural, fuerte inspección de refinerías y aplicación de la ley y eliminación de ladrilleras informales y contaminantes. Es igualmente importante impedir el uso de combustibles o aditivos a las gasolinas que empeorarían las condiciones de calidad del aire en materia de ozono, como es el caso del etanol, por sus mayores emisiones evaporativas, reactividad y toxicidad.

Servicios públicos de calidad requieren tecnología de punta, buena regulación, fuertes capacidades gerenciales y operativas e inversiones significativas. Por ello, SEDATU, conjuntamente con BANOBRAS, debe promover alianzas público-privadas y la creación de organismos operadores especializados en el servicio de manejo de residuos urbanos, el aseo, recolección, transferencia, reciclaje, relleno sanitario y aprovechamiento energético de la basura. El reciclaje de residuos debe ser promovido e institucionalizado por SEMARNAT en un esquema de responsabilidad privada, donde las empresas manufactureras de bienes de consumo se hagan cargo del acopio y reciclaje de sus envases y empaques (al estilo del Punto Verde en Alemania y otros países). SEMARNAT debe regular y, en su caso, prohibir a través de Normas Oficiales Mexicanas el uso de materiales no reciclables o biodegradables en bolsas, envases, empaques y embalajes.

Las alianzas público-privadas también deben desarrollarse para sistemas urbanos de suministro de agua, manejo de redes, facturación y cobranza, así como para la construcción y operación de infraestructura de tratamiento y reuso.

El mejoramiento y ampliación del espacio público —representado por parques, plazas, calles, y bajo-puentes— debe ser garantizado por una autoridad específica en cada ciudad. SEDATU debe contar con presupuestos, lineamientos, normas y criterios que serían aplicados de manera concurrente con las municipalidades. Un espacio público de calidad es vital para asegurar una buena calidad de vida, construir valores cívicos e identidad, crear ámbitos de encuentro y convivencia, cultura y recreación. Esto, además de permitir una verdadera igualación social ofreciendo oportunidades de desarrollo humano a los grupos de menores ingresos. Un espacio público de calidad es primordial para fortalecer el atractivo de las ciudades, atraer inversión, desarrollar su competitividad y valores cívicos.

2. BIODIVERSIDAD TERRESTRE

La conservación de la biodiversidad es tal vez el tema de mayor trascendencia en la Agenda Ambiental de México. Todos sabemos que nuestro territorio es privilegiado y que acoge a uno de los mayores acervos de riqueza biológica del planeta. Esto por su exposición a dos océanos, por su papel de puente entre América del Sur (región neotropical) y América del Norte (región neoártica), y por su compleja orografía y multiplicidad de climas y condiciones fisiográficas.

Somos custodios de una miríada de procesos evolutivos que se remontan a cientos o miles de millones de años; y que hoy nos ofrecen servicios ambientales vitales; recursos valiosísimos; valores patrimoniales, escénicos y paisajísticos extraordinarios; símbolos de identidad nacional; y oportunidades de recreación y turismo; además de que nos permiten desarrollar un sentido estético, ético y moral de apreciación y responsabilidad por la vida en el planeta. Sin embargo, a diferencia de otros países, llegamos tarde a este reconocimiento.

Durante casi todo el Siglo XX la Reforma Agraria se encargó de repartir y dilapidar el patrimonio territorial del Estado, y de dispersar a la población campesina por todos los rincones del país en paupérrimos ejidos, comunidades y colonias. Los parques nacionales decretados gracias a Miguel Ángel de Quevedo fueron objeto de reparto agrario. El Estado se quedó sin tierra. México es un Estado sin Tierra. Condiciones de gran fragilidad ecológica y baja productividad agropecuaria aseguraron entronización y transmisión intergeneracional de la pobreza en el campo, y la destrucción sistemática del capital natural de México. Agricultura de subsistencia, más el pastoreo extensivo en un marco de expansión irracional de la ganadería, exterminaron nuestros ecosistemas terrestres; acabaron con 95% de las selvas húmedas o perennifolias y con más de la mitad de nuestras selvas secas o caducifolias, bosques templados y desiertos naturales. Ya en el siglo XXI la agricultura comercial de soya, palma africana y caña de azúcar y las políticas y subsidios agropecuarios sigue dado la puntilla a gran parte de lo restante. Todo ello, independientemente de la existencia de ejidos y comunidades con condiciones institucionales y culturales que en determinadas regiones del país han logrado conciliar la explotación forestal con la conservación de los ecosistemas, a pesar de la ilegalidad, costos elevados y una pesada burocracia y tramitología. Esto sin duda, debe reconocerse, apoyarse y promoverse. Sin embargo, la gran mayoría de los ecosistemas forestales de nuestro país no son aptos para explotaciones forestales rentables (desiertos, matorrales, selvas bajas y medianas, bosques templados en áreas demasiado abruptas).

Hoy en día existen nuevas y grandes oportunidades que permitirían contener y revertir la destrucción del capital natural de México. Éstas surgen del proceso de Transición Forestal, el cual se asocia con la industrialización y urbanización, y emigración de la población campesina a las ciudades. Todo ello implica el abandono de tierras agropecuarias marginales de baja productividad y su restauración vía sucesión ecológica, y el relajamiento de presiones demográficas y productivas directas sobre los ecosistemas naturales típicas de la vida campesina de subsistencia. Esto conduce a un proceso de recuperación de ecosistemas forestales. El fenómeno se ha dado en prácticamente todos los países desarrollados y emergentes del mundo, y en América Latina es patente en Costa Rica, República Dominicana, Chile, Colombia, Panamá e incluso en algunas regiones de México. Este nuevo escenario debe promoverse, potenciarse y aprovecharse.

A finales del siglo XX y durante el siglo XXI la creación de Áreas Naturales Protegidas (sobre todo Parques Nacionales y Reservas de la Biosfera) ha sido una barrera de contención y mecanismo legal y operativo de salvataje del patrimonio ecológico remanente amenazado en México. Las Áreas Naturales Protegidas, particularmente los Parques Nacionales son una Idea Fuerza; implican la reafirmación de la soberanía del Estado sobre el territorio nacional, un acto fundamental de gobernabilidad, y la manifestación de una clara voluntad de garantizar a perpetuidad la conservación de la biodiversidad y los ecosistemas y el uso público de la tierra.

Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) y la creación de corredores biológicos entre ellas son el instrumento estratégico de conservación de la biodiversidad natural (paisajes, ecosistemas, poblaciones, especies, genes), y pilar fundamental de política ecológica y sustentabilidad. Se ha logrado que cerca del 14% del territorio terrestre de México se encuentre formalmente protegido con ANP. Sin embargo, hay dos problemas existenciales.

El primero es que la propiedad de la tierra en las ANP es fundamentalmente privada (ejidal, comunal, individual) gracias al reparto agrario del siglo XX. Por tanto, es imposible garantizar su conservación a perpetuidad, dado el inherente conflicto que existe entre la propiedad privada (a favor de la explotación de la tierra) y el interés público (a favor de su conservación). La CONANP hace malabares regulatorios y operativos para mitigar el conflicto. El segundo problema grave es la precariedad de la CONANP. Recibe un presupuesto miserable, a pesar de tener bajo custodia 14% del territorio terrestre: sólo 1000 millones de pesos, 2% del total de SEMARNAT. Así, todo es imposible, o en el mejor de los casos, heroico. Por tanto, es preciso:

  1. Crear un mecanismo —fideicomiso— de adquisición de tierras para que sean de propiedad pública y de acceso público en ANP, especialmente en Parques Nacionales y Reservas de la Biosfera. La conservación de valores escénicos y paisajísticos, y de la biodiversidad en Parques Nacionales y Reservas de la Biosfera, junto con una nueva propiedad pública y uso público debe fundamentar el desarrollo de un activo sector de turismo ecológico. El turismo ecológico en las ANP es capaz de operar en plena sinergia con la conservación y generar ampliamente empleo y considerables ingresos para las poblaciones locales, como ocurre en Costa Rica, Chile, Argentina, Estados Unidos, Canadá y muchos más países. El turismo ecológico en ANP de propiedad y uso público sería una nueva dimensión de identidad colectiva, de valores cívicos y de apreciación y valorización económica de la naturaleza en el campo mexicano.
  2. Extender las ANP hasta el 25% del territorio nacional terrestre desarrollando y actualizando los Programas de Manejo para todas ellas.
  3. Concentrar los Pagos por Servicios Ambientales a los propietarios de la tierra —individuos, ejidos, comunidades— en ANP y en Corredores Biológicos que deben crearse como conectividad entre ellas.
  4. Multiplicar el presupuesto de la CONANP, que actualmente no cuenta con los instrumentos necesarios (equipamiento, personal) para cumplir su misión de salvaguardar el patrimonio ecológico de México (terrestre y marino) y sus servicios ambientales vitales. Se estima que existe una brecha financiera por más de 3 000 millones de pesos (comparados con los apenas 1000 millones de presupuesto actual).

La adquisición de tierras para la conservación en Parques Nacionales y Reservas de la Biosfera puede financiarse con una parte del impuesto al bióxido de carbono en los combustibles fósiles que entraría a un Fideicomiso Nacional de Tierras Públicas para la conservación. Lo anterior, junto con recursos internacionales bilaterales y multilaterales, así como recursos de empresas y fondos privados. Estos tendrían un destino verificable, medible y con consecuencias reales y visibles sobre la conservación para sus presupuestos, programas y aportaciones filantrópicas y de responsabilidad social y ambiental. Igualmente, la adquisición de tierras a través del fideicomiso mencionado se podría financiar con el Fondo Forestal Mexicano (hoy de destino vaporoso) y el Fondo de Responsabilidad Ambiental. Tengamos en cuenta que la adquisición de tierras públicas en Áreas Naturales Protegidas es un instrumento existencial para la conservación, única forma de garantizarla a perpetuidad y de asegurar también el acceso y uso público de la tierra.

En paralelo, es indispensable promover el aprovechamiento forestal sostenible en propiedades privadas (individuales, ejidos y comunidades) que reúnan las condiciones institucionales, ecológicas y fisiográficas para ello, mediante la certificación de madera sostenible, sistemas de trazabilidad de productos forestales, compras preferentes de gobierno, servicios técnicos forestales eficientes y accesibles, simplificación de trámites y combate a la ilegalidad.

Es preciso continuar promoviendo las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre en tierras privadas (ejidales, comunales, individuales), de tal forma que se compatibilicen intereses productivos legítimos de los propietarios con la conservación de especies y ecosistemas. El uso cinegético debe aprovecharse como palanca poderosa de conservación en tierras privadas a partir de un sólido sistema de estudios científicos y técnicos de vida silvestre, de regulación eficaz y de beneficios para los propietarios y habitantes locales.

Los subsidios a la agricultura y a la ganadería continúan siendo un perverso incentivo hacia la deforestación, impidiendo también la recuperación de ecosistemas naturales. SAGARPA debe eliminar el condicionamiento en los subsidios de PROCAMPO a la explotación de la tierra, y convertirlo en un estímulo a la conservación y a la producción de bienes públicos ecológicos en las zonas rurales de México.

México requiere para el siglo XXI una nueva doctrina territorial, donde el territorio rural pase de ser visualizado casi estrictamente como ámbito de producción de bienes privados (agropecuarios) a reconocerse y constituirse también en productor y custodio de bienes públicos vitales para la Nación. Estos se asocian con paisajes, biodiversidad, tierras de propiedad y uso públicos, y diversos servicios ambientales esenciales. Así, Áreas Naturales Protegidas, Corredores Biológicos, Ordenamientos Ecológicos, Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre, y áreas de aprovechamiento forestal sostenible deben ser componentes integrados en una nueva doctrina y arquitectura territorial. Con todo este instrumental, doctrina y arquitectura territorial, más esfuerzos serios de aplicación de la ley e inspección y vigilancia coordinada entre una PROFEPA fortalecida y una Gendarmería Ambiental en plena funcionalidad, México debe plantearse el objetivo histórico de lograr una Tasa Cero de deforestación hacia finales de la década próxima.

En todo caso, es vital un sistema de información que evalúe objetivamente las políticas de conservación. Hoy en día ninguna política o programa es evaluado con indicadores objetivos y con significado real. Es preciso crear estos indicadores, acoplados a un sistema de monitoreo satelital de cobertura y cambio de uso del suelo, integrado en un moderno Sistema de Información Geográfica, abierto, transparente y accesible a todos los interesados. La Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) será el actor institucional idóneo para llevarlo a cabo. La biodiversidad tanto terrestre como marina y la vida silvestre en México merecen capacidades institucionales de una jerarquía mucho mayor a la actual. Por ello es fundamental la creación de la Comisión Nacional de Vida Silvestre, al interior de SEMARNAT y como órgano desconcentrado, a cargo de la regulación para su conservación y aprovechamiento sostenible, de la normatividad de especies en riesgo (NOM-059), y de programas de recuperación de especies amenazadas o en peligro de extinción, tanto terrestres y de aguas continentales, como marinas.

3. MARES Y COSTAS

Nuestro país posee un litoral de más de 11 000 kilómetros y una superficie marina territorial y en Zona Económica Exclusiva (ZEE) que es 1.5 veces mayor a su territorio terrestre. Con una cara privilegiada dual a dos océanos y bajo condiciones oceanográficas y fisiográficas extraordinarias, los mares y costas de México albergan una riqueza biológica con pocos paralelos en el mundo. A diferencia de la tierra (que en México es casi en su totalidad privada: ejidal, comunal e individual), los mares y costas son propiedad pública. Sus recursos son Recursos Comunes o Bienes Públicos, patrimonio de todos los mexicanos, actuales y de generaciones futuras.

Sin embargo, a pesar de contar con diversas Áreas Protegidas Marinas, México carece de instituciones, autoridades y políticas consecuentes con la naturaleza pública, integrada, territorial y ecosistémica de mares y costas.

Desde épocas prehispánicas y coloniales el mar para México ha sido siempre una especie de frontera a trastienda, un mundo ajeno o ámbito de último recurso para canalizar necesidades sociales y de empleo, o de manipulación política y clientelar de pescadores. En la actualidad, se ha asumido y concedido como propiedad privada a la industria pesquera, como espacio exclusivo de explotación total de los recursos bióticos.

Apenas con el reciente decreto del Parque Nacional Revillagigedo, en el océano Pacífico, se logró por primera vez en la historia, sustraer 5% de la Zona Económica Exclusiva a la explotación pesquera para destinarlo a la conservación y a su disfrute a través del turismo de naturaleza.

La elevación del nivel del mar por el cambio climático exige infraestructuras de protección costera y una autoridad de ingeniería marítima (hoy inexistente) para planearlas, diseñarlas y construirlas. La contaminación por descargas de aguas residuales municipales y de retorno agrícola es ubicua. La Zona Federal Marítimo Terrestre es presa de la anarquía y la degradación. México carece de una flota oceanográfica a la altura capaz de generar la ciencia y el conocimiento técnico indispensables para el manejo integral de mares y costas. Y lo peor, la pesca devasta pesquerías, ecosistemas y especies en un escenario de ilegalidad, uso de tecnologías y artes de pesca depredadoras, ausencia de regulación y vigilancia eficaces, y falta de Áreas Marinas Plenamente Protegidas y a salvo del saqueo pesquero industrial y artesanal. CONAPESCA actúa aprisionada como juez y parte en un insalvable conflicto de interés y capturada por la industria pesquera. Al grado de que más de 70% de su presupuesto se destina a subsidios a combustibles, motores y embarcaciones, mientras gobernadores populistas e irresponsables se suman al frenesí de subvenciones. Los subsidios aumentan el esfuerzo pesquero y empujan aún más la sobreexplotación de pesquerías, especies y ecosistemas. Los subsidios deben eliminarse por completo y, en su caso, transformarse en apoyos directos al ingreso de las familias pesqueras más pobres, que les permitan su reconversión productiva.

Los ecosistemas costeros son esenciales en una perspectiva de resiliencia ante el cambio climático, así como de estabilización costera, conservación de la biodiversidad y sustentabilidad de pesquerías. Tal es el caso estratégico de los manglares que deben ser protegidos a toda costa, conservados y restaurados.

Es esencial crear una Subsecretaría o Agencia Mexicana de Mares y Costas en SEMARNAT, y transferirle facultades de regulación pesquera desde CONAPESCA, así como el INAPESCA, que debe transformarse en Instituto Nacional de Ecología Marina. La nueva entidad debe además tener facultades de gestión integral de la Zona Federal, al igual que de regulación de descargas de aguas residuales en aguas costeras, de regulación y ordenamiento de actividades mineras en los fondos marinos y de ingeniería y planeación de infraestructura de protección costera. Esto, aparte de atribuciones para el Ordenamiento Ecológico Territorial de nuestros mares y costas, y para trabajar de la mano de la Guardia Costera y Capitanías de Puerto de la Secretaría de Marina en tareas de vigilancia y aplicación de la ley. Y por supuesto, debe decretarse hasta el 30% del territorio marino como Áreas Marinas Plenamente Protegidas de la pesca y de la minería en un gran Cinturón Azul a nuestro territorio terrestre.

Téngase en cuenta que las Áreas Naturales Protegidas con zonas de exclusión pesquera (No Take Zones) son esenciales para garantizar la conservación de pesquerías, fungir como Viveros de especies comerciales, recuperar recursos sobreexplotados, y Exportar organismos fuera de su perímetro, procesos fundamentales para lograr una pesca productiva y sostenible. Las Áreas Protegidas Marinas con zonas de exclusión pesquera se constituyen en este sentido como un pilar de la conservación en el mar y del desarrollo de una pesca sostenible, por ser refugio, vivero, zona de reproducción, desove y alimentación, y por el efecto de derrame (spillover) hacia fuera de su poligonal.

Las Áreas Naturales Protegidas en el mar con exclusión pesquera son la afirmación por parte del Estado de que el territorio marino de nuestro país es patrimonio de todos los mexicanos, de generaciones presentes y futuras, y no propiedad exclusiva de la industria pesquera.

Por otro lado, es fundamental la actualización de la normatividad (NOM-059) en materia de especies amenazadas y en riesgo, introduciendo en ella a especies al borde del exterminio como tiburones, rayas, sierras, meros y muchas otras cuya explotación y comercialización debe prohibirse, o al menos restringirse severamente. De igual manera, es preciso crear Refugios de Vida Silvestre en mares y costas que permitan poner a salvo a las especies más emblemáticas. También es indispensable introducir nuevos instrumentos de regulación pesquera basados en topes máximos de captura por región y especie, y derechos correspondientes asignados a pescadores, que puedan ser transferibles en transacciones bilaterales o mercados (ITQ). De la misma forma, deben crearse derechos de propiedad territorial para comunidades y cooperativas pesqueras y empresas (TURF), al igual que concesiones y permisos de pesca con límites territoriales claros y precisos. Todo ello permitiría alinear los intereses privados de explotación y rentabilidad a largo plazo con la conservación y manejo sostenible de pesquerías. También es fundamental la prohibición o limitación y regulación seria de artes de pesca depredadoras y poco selectivas como redes de arrastre, palangres y redes agalleras. Debe imponerse la ley de manera categórica y eficaz en el Alto Golfo de California, y tomarse todas las decisiones necesarias para impedir la extinción de la vaquita marina.

Las pesquerías sobreexplotadas deben ser objeto de estrictas medidas de regulación, limitación severa del esfuerzo pesquero y de programas creíbles y verificables de recuperación. Para ello, es exigible la actualización seria y periódica de la Carta Nacional Pesquera como instrumento básico de regulación en el sector; ésta debe ser responsabilidad del nuevo Instituto Nacional de Ecología Marina radicado en SEMARNAT.

Toda la legislación y normatividad ambiental, pesquera, de Zona Federal Marítimo-Terrestre, y de aguas residuales relevantes debe ser aplicada con rigor. La aplicación de la Ley y la vigilancia en mares y puertos de desembarco por la Guardia Costera y las Capitanías de Puerto será un factor esencial, en particular, a través de la aplicación de tecnologías satelitales de identificación y rastreo de embarcaciones. La aplicación de la ley y la seguridad pública en playas y costas debe ser componente crucial en estrategias de seguridad, no sólo por razones de conservación y uso sostenible de recursos, sino como fundamento para un desarrollo turístico exitoso que genere empleos e ingresos y que conserve el capital natural de nuestro país.

4. CAMBIO CLIMÁTICO

El próximo gobierno no podrá escabullirse de las decisiones y políticas —complejas e impopulares— que implican la lucha contra el cambio climático y el cumplimiento de los compromisos internacionales de México ante el Acuerdo de París. Entrañan una profunda reestructura institucional, regulatoria, en el sistema de precios y en patrones tecnológicos de producción y consumo en sectores clave. No es fácil de asumir y menos de instrumentar; es por eso que lo más sencillo es soslayarlo, sosteniendo sólo generalidades vagas y políticamente correctas.

Los compromisos de México establecen una reducción incondicional de 25% en los Gases de Efecto Invernadero (GEI) hacia el 2030 por debajo del escenario tendencial o proyectado. Y hasta de 40% en el caso de un contexto de cooperación multilateral, precios internacionales al carbono, ajustes arancelarios y mecanismos financieros y esquemas de transferencia tecnológica. Incondicionalmente, representa, ni más ni menos, iniciar en 2026 una reducción absoluta en las emisiones, lo que significa virtualmente una reducción absoluta en el consumo de combustibles fósiles. Ello, de tal forma que se desacople el crecimiento económico del uso de energéticos fósiles. Siendo honestos, esto no puede lograrse más que por medio de una audaz política de Carbon Pricing (precio al carbono) que en forma llana quiere decir establecer un severo impuesto a los combustibles (y/o un mercado de carbono con topes máximos de emisión, que sería equivalente).

Se trata de un Carbon Tax o de un fuerte impuesto al carbono, en particular, en gasolinas y diesel que son la principal fuente (creciente) de emisiones de gases de efecto invernadero (CO2) en México, con la finalidad de reducir su demanda y por tanto las emisiones. Esto exige una estrategia inmediata, y de mediano y largo plazo de gestión fiscal, monetaria y de precios, adaptación, persuasión y pedagogía pública, cambio cultural y compensación o mitigación en sectores o grupos sociales más afectados. Desde luego, debe integrarse a una nueva política fiscal donde el Carbon Tax sea compensado con menores tasas de Impuesto Sobre la Renta, lo que generaría una economía más competitiva, con más inversión y empleo. Todo ello precisa construir una política nueva de transporte y movilidad en las ciudades, de promoción de vehículos eléctricos y de configuración urbana hacia la densificación y verticalidad. Será una hazaña lograrlo.

Por fortuna, en el sector de generación de electricidad (segundo en importancia en emisiones), la Reforma Energética ha abierto un cauce claro de transición hacia energías limpias y desarrollado una arquitectura institucional y regulatoria para ello. Sólo faltará profundizarla. En particular es necesario terminar con los subsidios al consumo de electricidad (100 000 millones de pesos al año aproximadamente), y transformarlos en el financiamiento para un programa de techos solares fotovoltaicos en viviendas de interés social. Debe aprovecharse el abatimiento espectacular en los costos gracias al avance tecnológico y a economías de escala, que hacen competitiva y más barata la energía solar fotovoltaica con respecto de las energías convencionales. Esto permitirá eliminar a mediano plazo la pesada carga financiera para el Estado que significan los subsidios, reducir la factura eléctrica que pagan las familias de menores ingresos ofreciéndoles certidumbre energética, generar numerosos empleos y promover empresas solares mexicanas pequeñas y medianas. Será indispensable en el sector eléctrico remover las barreras tarifarias (capacidad y energía) y de interconexión que aún existen para la generación distribuida (esencialmente con energía solar fotovoltaica) en proyectos de media tensión en plantas industriales y de servicios. Esencial será desarrollar rápidamente redes inteligentes capaces de gestionar con eficiencia la intermitencia de las energías renovables al igual que el consumo de energía en hogares y otros sectores. Deberá emprenderse un programa ambicioso de desarrollo de centrales de almacenamiento de energía, así como la conversión de presas hidroeléctricas en centrales reversibles capaces de almacenar energía recirculando agua a los embalses.

En el sector eléctrico será fundamental ajustar los porcentajes de energía limpia exigidos a usuarios calificados de electricidad año con año, de tal forma que no sólo se logre el 35% para el 2024 establecido en la legislación (Ley de Transición Energética, Ley de la Industria Eléctrica), sino el 50% de energía limpia en la generación de electricidad para el 2030. Por otra parte, en las subastas de energía es preciso otorgar certidumbre y garantías para los precios ofrecidos por productores de energía solar fotovoltaica, eólica y geotérmica. Igualmente, haciendo a un lado tabús, es necesario explorar y evaluar con seriedad la forma de dar estabilidad al sistema eléctrico en el contexto del crecimiento de energías renovables intermitentes, sea con centrales nucleares de carga básica, baterías y redes inteligentes y centrales de gas de ciclo combinado. Todo ello, ante la premisa del crecimiento acelerado en el consumo de electricidad derivado del propio desarrollo económico, pero también, de la generalización de vehículos eléctricos en los próximos lustros.

En cuanto a las emisiones asociadas a la agricultura y ganadería, hay margen de intervención exitosa, aunque políticamente complicada. Habrá que establecer el mandato de Deforestación Cero, que implica contener y revertir la ampliación de la frontera agropecuaria (hoy consecuencia, en especial en los trópicos, de la soya, palma africana, ganadería, y agricultura de subsistencia, más la amenaza de la producción de etanol). La mitigación del cambio climático también implica una política enérgica de captura de carbono en grandes masas forestales que deben crearse o restituirse en zonas deforestadas, tanto en tierras privadas (ejidales, comunales e individuales) como en un nuevo y gran acervo de tierras públicas destinadas expresamente para ello. En éstas, se podrá garantizar a perpetuidad el mecanismo de captura de carbono como un compromiso y a la vez un activo que pueda ser valorizado en mercados nacionales e internacionales.

Es necesario impedir el uso y la producción de biocombustibles de origen agrícola, como es el caso del etanol a partir de caña de azúcar o de maíz. Hay abrumadora evidencia de los graves efectos ambientales del etanol utilizado como combustible automotor o aditivo oxigenado en las gasolinas. Contaminación del aire por ozono y compuestos tóxicos es uno; deforestación y destrucción de ecosistemas naturales por la expansión de los cultivos de maíz o caña de azúcar (con los cuales se produce etanol) es otro. También destaca la contaminación de suelos y aguas por agroquímicos, así como la erosión y sobreexplotación de recursos hídricos por riego. Hoy se sabe igualmente que el ciclo de producción y uso de etanol puede presentar un mayor balance neto de carbono que los combustibles fósiles, lo que empeora el calentamiento global. Todo ello, sabiendo que el etanol tiene 30% menor contenido energético que la gasolina lo que repercute en su ineficiencia y costo real, y que implica grandes recursos territoriales y una descomunal apropiación de la Productividad Primaria Neta de la biosfera para producir una determinada cantidad de energía (en comparación, digamos, con la gasolina). El etanol es a todas luces insostenible.

Asimismo, en cuanto a emisiones de metano en rellenos sanitarios, tiraderos de basura y granjas, deben ser objeto de una política eficaz de aprovechamiento para generación de electricidad, en el ventajoso contexto que ofrece la Reforma Energética.

Poco espacio de actuación habrá en la industria, dado que la estructura tecnológica de las ramas con las emisiones más relevantes como lo son cemento, siderurgia, química y petroquímica no permite una modificación radical (son inherentemente intensivas en energía). Una política de eficiencia energética creciente en estas industrias es el camino necesario, así como de compensación de emisiones con proyectos de captura y almacenamiento de carbono en el sector forestal.

En contraste, parece clara la oportunidad en la reducción de algunos gases industriales de alto efecto invernadero (HFC, N2O y otros). En la industria petrolera existe el imperativo de reducir las emisiones fugitivas y el venteo de metano en instalaciones asociadas al gas natural, no sólo como medida climática sino como política de eficiencia y recuperación de un valioso energético. En general, gracias a la Reforma Energética, nuevas inversiones y tecnologías gradualmente irán mejorando la eficiencia de la industria de hidrocarburos, incluso aprovechando las posibilidades de cogeneración que se observan en áreas de transformación, petroquímica y refinerías. En su momento, será de gran trascendencia invertir la renta petrolera a largo plazo en el Fondo Mexicano del Petróleo, cuyos rendimientos deberán orientarse a financiar la transición energética. Es la forma correcta de usar sosteniblemente un recurso natural no renovable.

En cuanto a la necesaria adaptación al cambio climático, el ámbito de mayor relevancia es el del manejo y protección hídrica y costera, por la alteración de patrones de precipitación pluvial, elevación del nivel del mar y mayor frecuencia e intensidad de fenómenos hidrometeorológicos. Esto implica la creación de nuevas capacidades técnicas e institucionales para la planeación, financiamiento y desarrollo de infraestructura de almacenamiento de agua, tratamiento y reuso, regulación de cauces, acueductos a gran escala, proyectos de trasvase de agua entre cuencas, obras de protección contra inundaciones y proyectos de protección costera en litorales prioritarios, como arrecifes artificiales, diques y rompeolas, entre otros. Será una gran responsabilidad y desafío para la ingeniería civil mexicana.

5. AGUA

El agua adquiere un significado muy especial en virtud de su escasez, de tener usos competitivos en diversas actividades económicas y de ser satisfactor humano esencial (incluso como Derecho Humano), además de constituir elemento vital para ecosistemas acuáticos. Es un Bien Público o Recurso Común en su estado original, Monopolio Natural en redes de distribución y Bien Privado en las tomas de consumidores o usuarios domésticos, agropecuarios, industriales y de servicios. Exige una compleja institucionalidad y mecanismos eficaces de regulación.

El Derecho Humano al agua está consagrado en el Artículo 4° Constitucional, aunque no se ha precisado de manera práctica. Esto debe hacerse en la legislación y en políticas públicas, no en términos de una absurda gratuidad, sino de un servicio público eficiente y de calidad, de integridad ambiental de ecosistemas acuáticos, de viabilidad financiera de los sistemas de agua y de acceso a la información. Recordemos que el agua en México es consumida primordialmente (en 75%) por el riego agrícola, en 12% por los servicios públicos en las ciudades, y el resto por industrias y servicios no conectados a redes municipales.

El servicio público de agua está a cargo de organismos operadores municipales (metropolitanos o estatales) de acuerdo con el Artículo 115 Constitucional. En México, en general, presentan grandes deficiencias en cuanto a la calidad del agua, eficiencia física y administrativa y solidez técnica e institucional. Hay honrosas excepciones, como Monterrey, León, Saltillo y Aguascalientes (los últimos dos, organismos privados). Las profundas deficiencias en el servicio público de agua inhiben cualquier ejercicio real del Derecho Humano al Agua, y son consecuencia, en gran parte, de la ausencia de regulación sobre los organismos operadores municipales, que como Monopolios Naturales debieran estar sujetos a ella. Es fundamental establecer esquemas de regulación sobre los organismos operadores municipales con respecto a gobierno corporativo, rendición de cuentas, calidad y cobertura del servicio (garantizar agua potable 24/7 bebible en el grifo), micromedición y eficiencia física, tratamiento de aguas residuales, autosuficiencia financiera, profesionalización institucional, fomento a alianzas público-privadas, tarifas y eliminación de subsidios generalizados.

Hay graves problemas de impunidad e incumplimiento de normas en descargas de aguas residuales y contaminación, especialmente por parte de gobiernos municipales. Esto debe atenderse transfiriendo las responsabilidades de vigilancia y aplicación de la ley de CONAGUA a PROFEPA, para evitar conflictos de interés y captura regulatoria y facilitar una vigilancia ambiental integrada. Es preciso sancionar —de acuerdo con la ley y las normas— a los municipios que no cumplan con los parámetros establecidos en la normatividad de descargas de aguas residuales, incluso, mediante la retención de participaciones y aportaciones federales a sus presupuestos.

El abastecimiento de agua a las grandes ciudades del centro y norte del país es un factor crítico a largo plazo por la escasez, sobreexplotación, contaminación y demanda creciente; en especial, en el contexto de imperativos de adaptación al cambio climático. Será indispensable desarrollar infraestructura de gran escala para el tratamiento y reuso de aguas residuales, para la desalación de agua de mar mediante ósmosis inversa, y para el trasvase desde cuencas con excedentes hasta cuencas con déficit pronunciados (por ejemplo, el acueducto Monterrey VI, presa El Zapotillo y nuevas fuentes de abastecimiento para Guadalajara, el Bajío y, probablemente, la Zona Metropolitana de la Ciudad de México). Esto obliga a buscar esquemas creativos de alianza-público privada que den viabilidad financiera y certeza jurídica a las inversiones, por un lado, y por el otro, a desarrollar una minuciosa Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos de infraestructura, para evitar impactos por disminución en la oferta de agua a ecosistemas acuáticos.

Por su parte, debe dotarse de personalidad técnica, administrativa y jurídica a cuerpos de agua y ecosistemas naturales para impedir su degradación, contaminación y destrucción. Así, dentro de CONAGUA es preciso crear una unidad de conservación y manejo ecosistémico de cuerpos de agua (lagos, lagunas, esteros, presas) con las capacidades necesarias y en coordinación con SEMARNAT. La Secretaría de Marina, a través de la Guardia Costera, debe vigilar y aplicar la ley en materia de descargas de aguas residuales en el mar.

En el sector agrícola es necesario terminar con la ineficiencia y sobreexplotación de acuíferos, lo que significa acabar con la gratuidad del recurso, eliminar los subsidios a la electricidad para bombeo de aguas subterráneas, definir topes máximos sostenibles de extracción en cada cuenca o acuífero y llevar a cabo subastas de derechos para inducir el uso eficiente del agua.

La industria requiere certidumbre jurídica en concesiones y asignaciones, eliminar desincentivos al ahorro y penalizaciones por no utilizar al tope los volúmenes concesionados y Bancos de Agua y mercados para la comercialización de excedentes e intercambio de aguas tratadas por aguas de primer uso entre las ciudades y el sector agrícola.

Por último, debe desarrollarse un sistema de información público en tiempo real con base en una instrumentación automática moderna sobre la calidad del agua en ciudades, ríos, lagos y playas y costas; concesiones y disponibilidades; extracciones y sostenibilidad de acuíferos subterráneos; y transacciones en bancos y mercados de agua.

6. REGULACIÓN EN SECTORES PRIORITARIOS E INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL

El conflicto o las sinergias entre medio ambiente y desarrollo se expresan de manera puntual y práctica en los grandes proyectos en sectores significativos como minería, agricultura, pesca, turismo, energía e infraestructura. Es ahí donde obligadamente se analizan, ponderan y comparan, a través de distintos criterios y metodologías, sus beneficios económicos y sociales contrastándose con sus costos ambientales; ello, a través del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Todo proyecto, infraestructura o actividad productiva genera mayores o menores impactos ambientales, mientras que la sociedad demanda y exige empleo y más altos niveles de bienestar que sólo pueden ser ofrecidos a través de un rápido proceso de crecimiento económico determinado en gran parte por inversiones en proyectos e infraestructuras físicas. Se trata de conciliar y de encontrar espacios de equilibrio que permitan el desarrollo económico mientras se conservan los elementos y sistemas más importantes del medio ambiente. Esto sin ignorar que en ciertos ámbitos territoriales y condiciones ecológicas, la conservación debe asumirse como un valor absoluto, no negociable; y que en otros contextos al desarrollo puede otorgársele mayores márgenes de actuación o preeminencia.

Por ello, numerosos proyectos en sectores ambientalmente sensibles deben ser objeto de un exhaustivo escrutinio de acuerdo con sus especificidades de localización, condiciones ecológicas, circunstancias legales, tecnología y escala. No basta con la normatividad general ni con regulaciones también generales derivadas de instrumentos de planeación territorial, como pueden ser las Áreas Naturales Protegidas, el Ordenamiento Ecológico del Territorio o los programas municipales de desarrollo urbano y uso del suelo. Tampoco con criterios de política sectorial. La localización particular de cada proyecto y las condiciones ecológicas de cada sitio tienen que ser consideradas con detenimiento, de tal forma que se revelen con claridad las interacciones entre cada uno de los componentes del proyecto y cada uno de los elementos relevantes del medio ambiente (ecosistemas, especies, recursos naturales, calidad ambiental, recursos hídricos, contaminación, paisaje). De ahí, es preciso desprender conclusiones técnicas sobre costos ambientales y aceptabilidad de los impactos, así como sobre medidas requeridas de mitigación o compensación; sabiendo que existirán impactos residuales imposibles de mitigar o compensar. De ello debe depender objetivamente la aprobación de un proyecto, su aprobación condicionada o su rechazo. Eso es la práctica y el objetivo de la Evaluación de Impacto Ambiental, procedimiento técnico administrativo para establecer en el campo y en condiciones reales la racionalidad público-ambiental de un proyecto con relación a sus beneficios económicos y sociales.

En ese contexto, la EIA debe consolidarse como la herramienta por excelencia de regulación directa de proyectos, fortaleciendo técnica y administrativamente a las instancias de gobierno a cargo de ella. Lo anterior, reconociendo la prioridad que merece una rigurosa EIA de proyectos y actividades en los sectores más sensibles (minería, desarrollos turísticos, energía, grandes infraestructuras) y extendiendo su alcance a otros que hasta ahora han permanecido en una relativa total impunidad ambiental, como agricultura, ganadería y pesca. Siendo estos últimos sectores los de impactos ambientales de mayor alcance y profundidad. En el sector energía, al igual que en todos los demás, la Evaluación de impacto Ambiental no debe darse en el contexto de regímenes sectoriales de excepción. En el caso de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA), reguladora ambiental del sector de hidrocarburos, es necesaria una integración funcional con la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental de la SEMARNAT.

En general, la EIA es un instrumento que opera a nivel federal razonablemente bien, que se ha perfeccionado a lo largo de casi 30 años, y que a través del tiempo ha revelado limitaciones que deben superarse. Una de ellas es la deficiente o inexistente consideración de efectos acumulativos regionales por parte de diversos proyectos, y la falta de una visión estratégica regional para regularlos en conjunto. Por esa razón, es indispensable incorporar esquemas de Evaluación Ambiental Estratégica a escala regional como escenario para la evaluación individual de cada proyecto. Por ejemplo, las Zonas Económicas Especiales debieran estar sujetas a una Evaluación Ambiental Estratégica de carácter federal y a procedimientos también federales de EIA de cada uno de los proyectos.

El procedimiento de cambio de uso del suelo (de forestal a otros, como agropecuario, urbano, industrial, equipamiento) hoy en día está integrado a la EIA. Sin embargo, ésta por lo general no se aplica a las actividades con los impactos más extensos y devastadores que causan abrumadoramente la deforestación, como son la mayor parte de las actividades agrícolas y ganaderas. Esto debe cambiar y diseñarse nuevos esquemas de EIA para regular el cambio de uso del suelo en la agricultura y la ganadería, buscando un mecanismo viable de regulación para los cambios de uso del suelo por parte de pequeños agricultores y ganaderos de subsistencia cuyos desmontes representan un importante componente de la deforestación total.

De acuerdo con la legislación, la EIA puede implicar la realización de consultas públicas sobre los proyectos, en las cuales la autoridad recaba opiniones y en su caso las incorpora a sus resoluciones. Las consultas públicas permiten la participación de pobladores locales en el proceso y tienen una gran valía. Sin embargo, se requieren mecanismos de mayor participación, para hacer valer verdaderamente los derechos de expresión de las comunidades locales, para recabar nuevos puntos de vista técnicos y para ofrecer información objetiva y bases de racionalidad para la formación de opinión pública. Una consulta pública amplia y abierta, pero ordenada y regulada que impida el boicot, el veto o la extorsión política de parte de grupos de interés es esencial para una indispensable pedagogía colectiva en materia de desarrollo y medio ambiente, y para conferirle una mayor legitimidad a los proyectos a través de la lógica de la ciencia, la ingeniería, la tecnología y el interés público.

Aunque los grandes proyectos siempre tendrán un componente contencioso que casi de manera inevitable los colocará en manos del Poder Judicial, una adecuada consulta pública contribuye a reducir los riesgos de judicialización del procedimiento de EIA y de activismo de los jueces. Téngase en cuenta que en virtud del Derecho a un Medio Ambiente Sano consagrado en el Artículo 4° Constitucional cualquier ciudadano puede interponer diversos recursos jurídicos en contra de proyectos, particularmente demandas de amparo en contra de las resoluciones de la autoridad. Esto con frecuencia resulta en un cuadro de gran incertidumbre para la sociedad y para los promoventes de proyectos, además de costosos desenlaces, tanto económicos como ambientales.

Debe evitarse la duplicidad de EIA federales y estatales en un solo proyecto por causas de concurrencia de facultades, lo que provoca discrecionalidad, trámites excesivos e incompatibilidades técnicas en las resoluciones correspondientes, e incluso corrupción. Igualmente, es preciso mejorar y compartir con gobiernos estatales las plataformas electrónicas y de información geográfica de interacción con consultores y promoventes de proyectos y para los propios mecanismos de análisis.

La regulación en sectores prioritarios debe también fincarse en un aparato normativo (Normas Oficiales Mexicanas) moderno y eficaz. Es preciso desarrollar aún más el conjunto de NOM en materia ambiental y de recursos naturales especialmente en los sectores prioritarios y más sensibles, lo que contribuiría a la eficiencia y eficacia de la propia Evaluación de Impacto Ambiental. Es necesario actualizar y ampliar el espectro de NOM en el sector de la minería, así como en desarrollos turísticos, descargas de aguas residuales industriales y municipales, manejo de residuos, emisiones a la atmósfera, contaminación de suelos, calidad de combustibles, y especies en riesgo o amenazadas tanto terrestres como marinas. Deben agilizarse los procedimientos de actualización y revisión de NOM, de manera acorde con la experiencia acumulada, con el surgimiento de nuevos desafíos, problemas y tecnologías.

La normatividad también tiene una dimensión estratégica para orientar y promover el desarrollo de infraestructura ambiental. El cumplimiento de normas de manejo de residuos urbanos y peligrosos y de descargas de aguas residuales implica la existencia y operación eficaz de equipamientos e infraestructuras necesarios. Tal es el caso de rellenos sanitarios o de plantas de acopio, transferencia, reciclaje, biodigestión, destrucción y termo-valorización de distintos tipos de residuos, al igual que plantas de tratamiento de aguas residuales municipales e industriales. Esta infraestructura y equipamiento no sólo resuelve problemas ambientales y permite cumplir con la normatividad, sino que representa un dinámico sector de la economía por derecho propio que genera numerosos empleos, inversiones e ingresos para empresas y trabajadores. En este sentido, el desarrollo y aplicación de Normas Oficiales Mexicanas en estas materias debe estar acompañada de una verdadera Política Industrial de promoción y fomento a la infraestructura ambiental en municipios, ciudades y regiones, con la concurrencia de la banca de desarrollo (BANOBRAS, NAFIN) y de alianzas público-privadas.

7. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y APLICACIÓN DE LA LEY

La inspección y vigilancia sistemáticas, y aplicación de la ley en materia ambiental en México son herencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Recordemos el Acuerdo Paralelo de Medio Ambiente. Por su parte, los procedimientos administrativos de inspección nacieron cuando se promulgó la venerable Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), hace casi 30 años.

El brazo institucional ejecutor de inspección, vigilancia y aplicación de la ley en esta materia, que es la PROFEPA, surge en el contexto del propio TLCAN. Con la creación de PROFEPA el Estado Mexicano acreditó su voluntad de evitar el entonces temido dumping ecológico en el comercio internacional.

Lógicamente, el esfuerzo de aplicación de la ley se centró en la contaminación generada por la industria, para mostrar que no habría competencia desleal en el TLCAN. Los códigos y procedimientos administrativos al respecto de inspección, vigilancia y aplicación de la ley quedaron plasmados en el Título Sexto de la LGEEPA, hoy obsoletos. Prioridades en regiones y sectores económicos han cambiado, así como los instrumentos posibles de evidencia y prueba de violaciones a la ley.

La industria manufacturera productora de bienes comercializables internacionalmente ha dejado de ser foco mayor de impactos ambientales y por tanto de atención institucional de la PROFEPA. Ahora, los esfuerzos se concentran y deben concentrarse en recursos naturales, Áreas Naturales Protegidas, mares y costas, Zona Federal Marítimo Terrestre, bosques y vida silvestre y cambio climático, donde las necesidades y condiciones de inspección, vigilancia, testimonio, prueba y aplicación de la ley son muy distintas.

También el escenario es diferente; no se trata de parques industriales y ciudades, sino de un medio rural remoto, y marino y costero.

Hoy también son distintas las posibilidades tecnológicas de monitoreo, vigilancia, verificación y evidencia, como cartografía e imágenes satelitales, drones y vehículos aéreos no tripulados. Igualmente, los imperativos actuales de concurrencia en testimonio y prueba han cambiado; se requiere legitimar la participación de entidades como la CONANP —cuyas actuaciones hoy carecen de valor procedimental— al igual que de propietarios ejidales, comunales e individuales afectados, y por supuesto, de particulares y sociedad civil con interés legítimo.

De la misma forma, en la actualidad es indispensable llevar a cabo procedimientos unificados múltiples de inspección, vigilancia y sanción, compensación y reparación del daño, de acuerdo con la reciente Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, donde se involucran impactos por contaminación y daño a la biodiversidad, bosques, aguas, suelos, salud pública y recursos naturales.

Esto es incompatible con los arcaicos procedimientos vigentes. Por ello, los jueces emiten un número creciente de sentencias nulificando actos de PROFEPA. En este marco, es ineficiente e insostenible que la PROFEPA continúe tratando de actuar con el procedimiento administrativo (industrial, único disponible) de hace casi 30 años, donde sólo vetustas actas administrativas pueden dar origen a sanciones.

Esto provoca conflictos, incertidumbre, incapacidad de circunstanciar la identidad de infractores reales y, por tanto, ineficacia, injusticias e inequidades.

Por todo ello es urgente introducir a la LGEEPA un nuevo procedimiento moderno y unificado de inspección federal, así como de investigación, instrucción, resolución, ejecución y sanción, que incluya el principio de presunción de inocencia y nuevas facultades para PROFEPA en materia de vigilancia, verificación e investigación técnica y científica. Desde luego, las nuevas facultades de PROFEPA deben incorporar la inspección y vigilancia en materia de aguas residuales, en el contexto de su fortalecimiento y, probablemente, autonomía, con personalidad jurídica y presupuesto propios.

Esta iniciativa formalizaría la concurrencia procedimental de CONANP y de propietarios y particulares denunciantes con interés legítimo. También debe incorporar audiencias públicas voluntarias y transparencia en el proceso de instrucción, además de la obligación de denuncia penal.

En cualquier caso, es esencial dotar a PROFEPA de las capacidades humanas, técnicas, logísticas y operativas para esta nueva era de inspección, vigilancia y aplicación de la Ley, fortaleciéndola en términos institucionales y presupuestales, así como en los sistemas de coordinación con la Guardia Costera, las Capitanías de Puerto, y la Gendarmería Ambiental. La Guardia Costera, por cierto, de reciente creación, debe recibir atención prioritaria en términos de presupuestos, personal, equipamiento, capacidades logísticas y sistemas satelitales de vigilancia e identificación y rastreo de embarcaciones. Sus facultades de aplicación de la ley en el mar para impedir ilícitos en pesca y recursos marinos, deben ser potenciadas considerablemente, mediante esquemas eficaces de coordinación con la CONANP.

En tierra, la Gendarmería Ambiental tiene que crecer de manera notable, con base en mecanismos de coordinación con la CONANP para la vigilancia y aplicación de la ley en las zonas prioritarias de nuestro territorio, garantizándose así la vigencia plena del estado de derecho aún en las áreas más remotas en Parques Nacionales y Reservas de la Biosfera terrestres.

Finalmente, debe resaltarse el imperativo de reforzar de manera significativa a la próxima Fiscalía (hoy PGR) en materia de investigación de delitos ambientales, con ministerios públicos especializados. Esto debe ir de la mano de la formación y capacitación de jueces altamente calificados en materia ambiental y de recursos naturales.

NOTA

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